改革開(kāi)放初期，我國(guó)法制建設(shè)最突出的問(wèn)題是“無(wú)法可依”、“立法空白”，當(dāng)時(shí)的立法指導(dǎo)思想是“有比沒(méi)有好”、 “宜粗不宜細(xì)”。經(jīng)過(guò)30年不懈努力，我國(guó)法制建設(shè)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生顯著變化，“無(wú)法可依”的問(wèn)題基本得到解決。黨的十五大提出，“到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。在這個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)上，回顧上海30年地方立法走過(guò)的歷程，前瞻地方立法發(fā)展的新趨勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的科學(xué)形成和不斷完善，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，具有重要意義。

上海30年地方立法回顧

1979年7月五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)的地方組織法，第一次以法律的形式將地方性法規(guī)制定權(quán)賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，地方立法對(duì)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一作出了積極貢獻(xiàn)。 30年來(lái)，上海地方立法工作在實(shí)踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，始終與國(guó)家改革開(kāi)放相伴，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型同步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市人大及其常委會(huì)迄今為止共制定地方性法規(guī)207件，修改地方性法規(guī)203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規(guī)60件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)147件，作出法規(guī)性問(wèn)題的決定21件，現(xiàn)行有效的6件，作出法規(guī)解釋1件。回顧30年歷程，歷屆市人大及其常委會(huì)篳路藍(lán)縷、開(kāi)拓創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，緊密結(jié)合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)的實(shí)際，制定了一大批有質(zhì)量、有影響、有特色的地方性法規(guī)。這些法規(guī)對(duì)實(shí)施國(guó)家法律、探索改革路徑、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，從而落實(shí)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧，發(fā)揮了積極的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障作用。

與此同時(shí)，上海市人大及其常委會(huì)立法工作層面的制度建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步：審議制度日臻完善，工作機(jī)制逐步健全，立法技術(shù)漸趨成熟，逐步進(jìn)入到制度化、程序化、規(guī)范化的軌道。

這一系列進(jìn)步，離不開(kāi)廣大市民的有序參與，離不開(kāi)歷屆上海市委對(duì)立法工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，凝聚著歷屆市人大常委會(huì)組成人員和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解難題的智慧。

（一）回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，努力為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供法制保障。 30年來(lái)，市人大常委會(huì)審慎地行使憲法和法律賦予的地方立法權(quán)，圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，積極發(fā)揮地方立法的作用。例如，根據(jù)黨的十四大提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)， 自1995年至1997年制定了39部地方性法規(guī)，在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、外商投資企業(yè)審批等方面進(jìn)行制度規(guī)范，較好滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)法律規(guī)則的現(xiàn)實(shí)需求。 2008年，為保障上海世博會(huì)籌備和舉辦工作的順利開(kāi)展，通過(guò)常委會(huì)決定形式，授權(quán)市政府在世博會(huì)期間可以根據(jù)實(shí)際管理需要制定臨時(shí)性行政管理措施，努力為世博會(huì)的成功舉辦提供法制保障。 2009年，為貫徹實(shí)施建設(shè)上海國(guó)際金融中心的國(guó)家戰(zhàn)略，營(yíng)造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的金融發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)，市人大常委會(huì)制定 《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》，起到了較好的引領(lǐng)作用。

（二）貫徹落實(shí)上位法，大力開(kāi)展實(shí)施性立法。國(guó)家法律的有效實(shí)施，常常有賴地方的配套立法，因此實(shí)施性的地方性法規(guī)是國(guó)家立法的延伸和完善。例如， 2003年《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》頒布實(shí)施， 2004年國(guó)務(wù)院又頒布了道路交通安全法的實(shí)施條例。針對(duì)道路交通安全法第76條關(guān)于道路交通事故賠償這一執(zhí)法和司法中迫切需要解決的具體問(wèn)題，市人大常委會(huì)審議通過(guò)了 《上海市機(jī)動(dòng)車(chē)道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》，整部法規(guī)只有十條，但是它對(duì)道路交通安全法規(guī)定的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了富有創(chuàng)造性的細(xì)化，在實(shí)踐中有較強(qiáng)的操作性，得到了社會(huì)好評(píng)。地方實(shí)施性立法有助于國(guó)家立法的原則、精神在本地區(qū)得到有效貫徹。

（三）立足本地實(shí)際，著力推進(jìn)自主性立法。地方立法的另一重要任務(wù)，就是對(duì)國(guó)家不可能立法的地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)范。這方面上海也有許多范例： 1985年制定的《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》實(shí)施20多年來(lái)，為保障千家萬(wàn)戶的用水安全和城市的可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用； 1994年制定的 《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》充分考慮法規(guī)的可行性和現(xiàn)實(shí)性，采用 “禁與限”相結(jié)合的方針，限時(shí)限地燃放煙花爆竹，充分體現(xiàn)人民群眾的意愿并尊重民間習(xí)俗，得到了大多數(shù)群眾的認(rèn)同和擁護(hù)； 1996年制定的 《上海外高橋保稅區(qū)條例》是 “浦東開(kāi)發(fā)、法制先行”的重要內(nèi)容，較好適應(yīng)了浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放對(duì)法制建設(shè)的需求； 2002年制定的 《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》起到了保護(hù)城市遺產(chǎn)、保留城市記憶和延續(xù)城市文脈的作用。

（四）發(fā)揮 “試驗(yàn)田”作用，大膽探索先行性立法。地方立法還有一項(xiàng)重要任務(wù)，就是鑒于各地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，國(guó)家立法時(shí)機(jī)尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解決，為其后的國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。上海在這方面也有多次嘗試。 1987年制定的 《上海市青少年保護(hù)條例》是我國(guó)第一部保護(hù)青少年權(quán)益的地方性法規(guī)，由市人大有關(guān)委員會(huì)委托團(tuán)市委牽頭組織16家單位共同起草，它的出臺(tái)為全國(guó)人大常委會(huì)制定未成年人保護(hù)法提供了參考，發(fā)揮了 “試驗(yàn)田”作用。 1991年制定的 《上海市外商投資企業(yè)清算條例》是我國(guó)第一部清算法規(guī)，它的出臺(tái)讓外商吃了 “定心丸”，在引進(jìn)外資工作中發(fā)揮了重要作用。此外， 《上海市保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例》、 《上海市反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》等法規(guī)的制定，當(dāng)時(shí)在全國(guó)也屬先行先試。

（五）總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立并完善立法程序規(guī)則和工作機(jī)制。經(jīng)過(guò)多年的探索和總結(jié)，市人大及其常委會(huì)的立法工作從簡(jiǎn)單到完備、從粗疏到細(xì)密，形成了較為科學(xué)、合理的程序和規(guī)則，為有效行使地方立法權(quán)，提高立法質(zhì)量和效率，提供了制度保證。 1986年，市人大常委會(huì)通過(guò)了 《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)程序的暫行規(guī)定》，這是第一部專門(mén)規(guī)范上海市地方立法程序的法規(guī)；2001年市十一屆人大第四次會(huì)議通過(guò)了 《上海市制定地方性法規(guī)條例》，對(duì)地方性法規(guī)案的提出、審議、表決和公布等環(huán)節(jié)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，使制定地方性法規(guī)的工作進(jìn)一步程序化、制度化、規(guī)范化。與此同時(shí)還形成了地方性法規(guī)的立項(xiàng)、調(diào)研、起草、統(tǒng)一審議、聽(tīng)證、法規(guī)案解讀、公開(kāi)征求草案意見(jiàn)、立項(xiàng)論證等多項(xiàng)制度。

（六）發(fā)揚(yáng)立法民主，努力提高立法工作的公開(kāi)性和透明度。民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑，是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。在推進(jìn)民主立法方面，市人大常委會(huì)廣泛采用座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等方式，利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、郵件等途徑，向人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾等各個(gè)方面征求意見(jiàn)、傾聽(tīng)呼聲，切實(shí)提高公眾參與水平，增強(qiáng)參與實(shí)效。從2009年開(kāi)始，市人大常委會(huì)將每件提交審議的法規(guī)草案都在媒體上公布，廣泛征求市民意見(jiàn)。如 《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》、《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》、 《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》等關(guān)乎社會(huì)領(lǐng)域法規(guī)的聽(tīng)證會(huì)，不同意見(jiàn)的爭(zhēng)論十分活躍、激烈，立法者擇善而從，力求在充分博弈的基礎(chǔ)上形成更趨合理的制度。

鑒往知來(lái)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也必須直面上海地方立法存在的亟需解決的問(wèn)題：

一是與改革發(fā)展、市民生活密切相關(guān)的法規(guī)還存在缺位現(xiàn)象。與北京、天津、重慶、深圳四個(gè)城市地方立法相比較，上海地方立法在有些領(lǐng)域還存在一些空白，如在促進(jìn)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)方面，北京于2000年出臺(tái)了中關(guān)村科技園區(qū)條例，創(chuàng)設(shè)了 “法無(wú)明文規(guī)定即允許”的一系列嶄新的制度。 2002年天津出臺(tái)了濱海新區(qū)條例，致力于構(gòu)建濱海新區(qū)創(chuàng)新型管理體制和促進(jìn)新區(qū)經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置，用立法手段維護(hù)新區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和投資者、建設(shè)者合法權(quán)益。2001年深圳制定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例，時(shí)隔5年又及時(shí)作了修訂。與此對(duì)照，上海在高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)方面僅有1990年出臺(tái)的 《上海市漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)暫行條例》，運(yùn)行20年來(lái)，情況發(fā)生了很大變化，難以滿足當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。又比如，調(diào)查顯示，上海約有50%的被調(diào)查者贊成城市家庭養(yǎng)犬，另有50%左右人群極力反對(duì)。然而，有一點(diǎn)卻是共同的，即他們100%都要求用立法來(lái)規(guī)范城市家庭養(yǎng)犬。這方面天津等城市的做法值得借鑒：天津在相關(guān)立法實(shí)施9年后，根據(jù)行政許可法于2005年及時(shí)作了修訂，分重點(diǎn)與一般區(qū)域?qū)嵭胁顒e化管理，剛?cè)岵?jì)，提升了市民素質(zhì)，緩解了社會(huì)矛盾。

二是立法對(duì)制度環(huán)境變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷回應(yīng)不夠及時(shí)。 2010年，按照全國(guó)人大常委會(huì)的部署，以人大為主導(dǎo)，集中開(kāi)展了法規(guī)清理工作。以解決不一致問(wèn)題為重點(diǎn)，全面梳理地方性法規(guī)中存在的不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)和操作性不強(qiáng)的問(wèn)題；以保證我國(guó)社會(huì)主義法律體系更加科學(xué)、統(tǒng)一、和諧為目標(biāo)，力爭(zhēng)使地方性法規(guī)更好地適應(yīng)本市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的需要。經(jīng)集體研究，對(duì)列入清理范圍的135件法規(guī)逐件逐條反復(fù)研究，根據(jù)不同情況，區(qū)分輕重緩急，建議廢止法規(guī)5件；建議按簡(jiǎn)易程序修改法規(guī)48件；建議納入立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃進(jìn)行修改的法規(guī)39件。

同時(shí)，在工作中發(fā)現(xiàn)，由于法規(guī)清理工作沒(méi)有常態(tài)化、制度化，對(duì)時(shí)過(guò)境遷的相關(guān)法規(guī)沒(méi)有及時(shí)作出回應(yīng)。如1996年制定的外來(lái)流動(dòng)人員管理?xiàng)l例，實(shí)施至今，本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及有關(guān)人口管理的理念發(fā)生了顯著變化，條例中作為核心制度的 “暫住證”已被取消，與之相關(guān)的房屋租賃治安許可、單位使用外地勞動(dòng)力審批等許可制度已停止執(zhí)行，條例中的外來(lái)流動(dòng)人員收容遣送制度也被廢止，但該條例尚未得到廢止。又如1999年制定的涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規(guī)定，其最核心的涉外婚姻咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)置許可已被取消，其他有關(guān)涉外婚姻的登記機(jī)關(guān)、程序、罰則等內(nèi)容也發(fā)生了新的變化，且國(guó)務(wù)院2003年婚姻登記條例對(duì)涉外婚姻的登記程序做了詳盡規(guī)范，已實(shí)際涵蓋該規(guī)定，但同樣也沒(méi)有得到及時(shí)清理。

三是法規(guī)條文很多，但往往缺少解決問(wèn)題的 “關(guān)鍵的那么幾條”。在這方面，要避免操作性不強(qiáng)的 “景觀式立法”、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的 “管制性立法”、行政管理部門(mén)主導(dǎo)的“部門(mén)性立法”、地方特色不足的 “重復(fù)性立法”。有的條例或者實(shí)施辦法，把國(guó)家法律、行政法規(guī)照抄照搬，結(jié)合本地實(shí)際和需要作出具體化規(guī)定的條文卻很少。有的法規(guī)在立法時(shí)將矛盾多、意見(jiàn)不統(tǒng)一的 “關(guān)鍵幾條”，以 “由市人民政府另行規(guī)定”的方式進(jìn)行 “技術(shù)處理”，把矛盾推給政府部門(mén)。這類情形的存在，使得法規(guī)本身缺乏解決問(wèn)題的地方特色，影響了地方立法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使公民對(duì)法律的信仰受到影響。

此外，有些法規(guī)比較強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)的管理權(quán)限，而忽視對(duì)公權(quán)力的制約和對(duì)公民權(quán)利的保障。有些法規(guī)制度的剛性不足，操作性不強(qiáng)。還有些法規(guī)出臺(tái)后，沒(méi)有抓緊督促政府部門(mén)盡快制定與法規(guī)配套的規(guī)范性文件，以至于難以做到與法規(guī)同步實(shí)施。凡此種種，都需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦信Ω倪M(jìn)。

從中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成展望地方立法發(fā)展趨勢(shì)

作為國(guó)家立法重要組成部分的地方立法受制于國(guó)家立法的進(jìn)程。如期形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，對(duì)地方人大立法工作必將產(chǎn)生諸多影響，為此，我們需要對(duì)地方立法的發(fā)展趨勢(shì)作出科學(xué)研判。

（一）就立法內(nèi)容而言，保證國(guó)家法律的貫徹實(shí)施將成為地方立法的主要工作。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的主要方面基本做到了有法可依，作為法律體系主體的法律和行政法規(guī)漸趨完備。這就意味著國(guó)家法制建設(shè)的進(jìn)程使得地方 “先行性立法”的空間呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢(shì)。同時(shí)，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的日臻完善，有些領(lǐng)域國(guó)家法律和行政法規(guī)已經(jīng)有相當(dāng)明確具體的規(guī)定，條文趨向精細(xì)化，沒(méi)有給地方留下更多立法的空間和余地，對(duì)于這些領(lǐng)域地方也就沒(méi)有必要再進(jìn)行立法。相應(yīng)地，保證國(guó)家法律在本行政區(qū)域的實(shí)施，將成為地方人大的重要任務(wù)。 “徒法不足以自行”，法律的生命力在于實(shí)施。這不僅是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大的職責(zé)所在，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后地方各級(jí)人大面臨的一項(xiàng)重大課題。因此，對(duì)于地方立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，落實(shí)國(guó)家法律在本行政區(qū)域的實(shí)施，將成為地方立法的主要工作。

（二）就立法重心而言，及時(shí)修改地方性法規(guī)將成為近階段地方立法工作的重點(diǎn)。首先，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展，要求法律也必須與時(shí)俱進(jìn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，制定新法律、應(yīng)對(duì)新情況仍是立法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。其次，由于法律的穩(wěn)定性始終與社會(huì)的變動(dòng)性之間產(chǎn)生著矛盾，這個(gè)矛盾的結(jié)果即表現(xiàn)為法律的滯后性。因此，必須及時(shí)修改已滯后的與實(shí)際社會(huì)生活不相適應(yīng)的法律法規(guī)。以上海為例，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，我們已經(jīng)注意到一個(gè)顯著趨勢(shì)就是新制定的法規(guī)數(shù)量將減少，而修改、廢止法規(guī)的數(shù)量將增多。上屆市人大常委會(huì)修改的法規(guī)數(shù)占到這屆立法總量的68％。在本屆立法規(guī)劃中，修改法規(guī)39件，占本屆立法比達(dá)到55.7%。地方立法由過(guò)去強(qiáng)調(diào)立、改、廢并重，到現(xiàn)在突出對(duì)法規(guī)的適時(shí)修改，反映了我國(guó)社會(huì)主義法律體系形成以及社會(huì)變革的形勢(shì)下，對(duì)完善已有的法律制度提出了新的要求。

（三）就法規(guī)體例而言， “有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的公器，歸根到底，它只能來(lái)源于社會(huì)實(shí)踐，只能在社會(huì)發(fā)展提出需要用法律手段加以調(diào)整時(shí)才能制定。也就是說(shuō)，立法工作從來(lái)不是從法律體系出發(fā)的，而只能根據(jù)需要與可能來(lái)進(jìn)行。隨著國(guó)家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項(xiàng)目必然會(huì)越來(lái)越少。今后的地方立法，更多的應(yīng)當(dāng)是針對(duì)一些具體問(wèn)題，由系統(tǒng)性立法向問(wèn)題引導(dǎo)立法、立法解決問(wèn)題方向嬗變。換言之，地方立法重在對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的 “拾遺補(bǔ)缺”。因此，結(jié)合本地實(shí)際，以解決核心問(wèn)題為目標(biāo)， “管用幾條制定幾條”的做法，應(yīng)該成為今后地方立法的努力方向。